Mise en œuvre du droit à l’information des agents publics sur les règles essentielles relatives à l’exercice de leurs fonctions : les textes réglementaires sont parus (article mis en ligne le 26 septembre 2023)

Par Anne-Cécile Lemoigne

L’article L.115-7 du Code général de la fonction publique prévoit que ‘L'agent public reçoit de son employeur communication des informations et règles essentielles relatives à l'exercice de ses fonctions.’

Ces dispositions légales sont issues de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 qui transpose en droit français les dispositions de la directive (UE) 2019/1152 du 20 juin 2019 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’Union européenne.

Sont parus au JO du 31 août dernier les textes réglementaires d’application de la dite loi :

• le décret n° 2023-845 du 30 août 2023 portant sur la communication aux agents publics des informations et règles essentielles relatives à l'exercice de leurs fonctions

• l’arrêté du 30 août 2023 fixant les modèles de documents d'information prévus par le décret n° 2023-845 du 30 août 2023 portant sur la communication aux agents publics des informations et règles essentielles relatives à l'exercice de leurs fonctions

Ces textes entrent en vigueur le 1^er septembre 2023.

Les agents concernés

• les agents publics relevant du code général de la fonction publique  (titulaires, agents contractuels ou stagiaires,)
   
• les personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques mentionnés aux 1° à 4° de l'article L6152-1 du CSP à savoir les praticiens hospitaliers, les praticiens recrutés par contrat, les praticiens associés

• les ° membres du personnel enseignant et hospitalier mentionnés à  l'article L952-21 du Code de l'éducation.

Les informations devant faire l’objet d’une communication à l’agent public

L'agent public reçoit communication au moins des informations suivantes (énumérées à l’article 2 du décret précité ):

1° La dénomination et l'adresse de l'autorité administrative assurant sa gestion ;

2° Son corps ou cadre d'emplois et son grade lorsque l'agent est fonctionnaire et sa catégorie hiérarchique lorsqu'il est contractuel ;

3° La date de début d'exercice de ses fonctions ;

4° Le cas échéant, le début de la période de stage au sens de l'article L. 327-1 du code général de la fonction publique ou de la période d'essai, ainsi que leur durée ;

5° En cas de conclusion d'un contrat à durée déterminée, la durée de celui-ci ;

6° Le ou les lieux d'exercice de ses fonctions ou, à défaut de lieu fixe ou principal, l'indication selon laquelle les fonctions sont exercées sur plusieurs lieux ;

7° Lorsque ses fonctions sont exercées à l'étranger, la mention du ou des Etats où elles sont assurées ainsi que la devise servant au paiement de sa rémunération et, s'il y a lieu, ses avantages en espèces ou en nature ainsi que ses modalités de rapatriement ;

8° Sa durée de travail ou son régime de travail, les règles relatives à l'organisation du travail qui lui sont applicables ainsi que, le cas échéant, celles relatives aux heures supplémentaires ;

9° Le montant de sa rémunération, en précisant chacun de ses éléments constitutifs, sa périodicité ainsi que ses modalités de versement ;

10° Ses droits à congés rémunérés ;

11° Ses droits à la formation ;

12° Les accords collectifs relatifs à ses conditions de travail comportant des dispositions édictant des mesures réglementaires ;

13° L'organisme de sécurité sociale percevant les cotisations sociales ainsi que les dispositifs de protection sociale ;

14° Les procédures et les droits en cas de cessation de ses fonctions.

Il convient de préciser que s’agissant des agents contractuels de la fonction publique (cf articles 6, 7 8) et des praticiens sous contrat (article 10), la communication comprend les informations susvisées prévues par l’article 2  du décret à l'exception de celles figurant au contrat .

Les délais et modalités de communication

Les délais et modalités de communication sont prévus aux article 3 4 5 et 12 du décret

• Les délais de communication et modalités de communication

La communication intervient, en une ou plusieurs fois, au plus tard dans un délai de sept jours calendaires à compter du premier jour d'exercice des fonctions (art 3)

Selon l’article 5,lorsqu'une ou plusieurs informations mentionnées à l'article 2 n'ont pas été communiquées dans le délai fixé à l'article 3, l'agent public peut à tout moment en demander communication auprès de l'autorité administrative assurant sa gestion.

La communication est effectuée par un ou plusieurs écrits remis en mains propres ou adressés par envoi postal. Elle peut également donner lieu à la mise à disposition sous format électronique d'un ou de plusieurs documents sous réserve que l'agent public y ait accès, qu'ils puissent être enregistrés et imprimés par l'intéressé et que l'autorité administrative conserve un justificatif de leur transmission et de leur réception.

En cas de changement de la situation de l'agent public appelant une modification de l'une des informations précitées cette communication a lieu au plus tard à la date d'effet de ce changement et selon les mêmes modalités prévues à l’article 3 ci-dessus, sauf si ce changement résulte simplement de l'évolution des dispositions législatives ou règlementaires auxquelles il a été fait référence dans l'écrit ou le document.

Selon les dispositions de l’article 12 du décret lorsqu'une ou plusieurs informations n'ont pas été communiquées à un agent public nommé ou recruté antérieurement à l’entrée en vigueur du décret, c’est-à-dire avant le 1^er septembre 2023 (art 13), l'intéressé peut en demander communication à tout moment auprès de l'autorité administrative assurant sa gestion.

• Certaines informations peuvent être communiquées par renvoi aux dispositions législatives et réglementaires applicables

il s’agit des informations vis mentionnées au 4°, au 7° s'agissant de la devise servant au paiement de la rémunération, ainsi qu'aux 8° à 11°, 13° et 14° de l'article 2 énumérées ci avant (voir ci-dessus)

• Un arrêté interministériel du 30août 2023 fixe des modèles selon lesquels la communication peut être opérée

L’article 3 du décret prévoit que « La communication peut être faite selon des modèles définis par arrêtés des ministres chargés de la fonction publique, des collectivités territoriales, de la santé et de l'enseignement supérieur. »

il convient de se reporter à l'arrêté du 30 août 2023 et notamment aux annexes suivantes qui nous intéressent plus particulièrement:

• ANNEXE 3 MODÈLE DE DOCUMENT ÉTABLI EN APPLICATION DE L’ARTICLE 3 DU DÉCRET No 2023-845 DU 30 août 2023 PORTANT SUR LA COMMUNICATION AUX AGENTS PUBLICS DES INFORMATIONS ET RÈGLES ESSENTIELLES RELATIVES À L’EXERCICE DE LEURS FONCTIONS POUR LES FONCTIONNAIRES TITULAIRES, STAGIAIRES ET LES ÉLÈVES EN ÉCOLE DE FORMATION RELEVANT DE LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

• ANNEXE 6 MODÈLE DE DOCUMENT ÉTABLI EN APPLICATION DE L’ARTICLE 3 DU DÉCRET No 2023-845 DU 30 août 2023 PORTANT SUR LA COMMUNICATION AUX AGENTS PUBLICS DES INFORMATIONS ET RÈGLES ESSENTIELLES RELATIVES À L’EXERCICE DE LEURS FONCTIONS POUR LES AGENTS CONTRACTUELS DE LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE RELEVANT DU DÉCRET No 91-155 DU 6 FÉVRIER 1991 RELATIF AUX DISPOSITIONS GÉNÉRALES APPLICABLES AUX AGENTS CONTRACTUELS DE LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

• L’autorité à qui incombe l’obligation de communication  

Les règles sont fixées en la matière par l’article 4 du décret.

C’est l'autorité administrative assurant la gestion de l'agent public qui est chargée de procéder à la communication. (par exemple le directeur de l’établissement s’agissant des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques).

Des cas particuliers sont envisagés:

Ø  Agent public détaché

La communication des informations relatives à l’emploi de détachement et à la durée du détachement, à l'exception de celles mentionnées par la décision de détachement, peut également être faite par l'autorité administrative dont relève l'emploi occupé.

Ø  Agent public mis à disposition  

La convention ou la lettre de mission détermine l'autorité administrative devant procéder à la communication des informations relatives à l'emploi occupé et à la durée de la mise à disposition à l'exception des informations mentionnées dans la décision de mise à disposition.     

• Précisions concernant les personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques

L’article R.6152-831 créé par le décret du 30 août 2023 précité prévoit que «

"Le directeur de l'établissement procède à la communication prévue à l'article 2 du décret n°2023-845 du 30 août 2023 portant sur la communication aux agents publics des informations et règles essentielles relatives à l'exercice de leurs fonctions. La communication comprend les informations prévues par cet article à l'exception, le cas échéant de celles figurant au contrat et est effectuée selon les modalités et les cas prévus aux articles 3 et 4 de ce même décret.".

• Un PH temps plein exerçant une activité accessoire sans autorisation est tenu de reverser les sommes perçues à ce titre

L'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui est applicable aux praticiens hospitaliers, pose le principe selon lequel : " ...- Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit (...).

Ce même article prévoit que « Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public peuvent toutefois être autorisés à exercer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à titre accessoire, une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui leur sont confiées et n'affecte pas leur exercice (...) ».

Le  V. de cet article prévoit que « (...) la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement "

L’article R.6152-26 du CSP prévoit que les praticiens hospitaliers temps plein, en position d'activité, consacrent la totalité de leur activité professionnelle à l'établissement de santé et aux établissements, services ou organismes liés à celui-ci par convention, sous réserve des dispositions de l'article R. 6152-24.

Mis à part l’exercice d’une activité libérale à l’hôpital ou de fonctions hospitalo-universitaires, l’article R.6152-24 du CSP prévoit que sous réserve des dispositions de l'article R. 6152-30  « …les praticiens hospitaliers ne peuvent recevoir aucun autre émolument au titre d'activités exercées dans leur établissement d'affectation ou à l'extérieur de celui-ci…. »

L’article R.6152-30 du CSP prévoit ainsi que « Les praticiens hospitaliers à temps plein, nommés à titre permanent, peuvent, après accord du directeur de l'établissement de santé consacrer deux demi-journées par semaine à des activités intérieures ou extérieures à leur établissement d'affectation à condition que ces activités présentent un caractère d'intérêt général au titre des soins, de l'enseignement, de la recherche, d'actions de vigilance, de travail en réseau, de missions de conseil ou d'appui auprès d'administrations publiques, auprès d'établissements privés habilités à assurer le service public hospitalier, auprès d'un hôpital des armées ou auprès d'organismes à but non lucratif présentant un caractère d'intérêt général et concourant aux soins ou à leur organisation. Cette activité peut donner lieu à rémunération. Une convention entre l'établissement de santé et les organismes concernés définit les conditions d'exercice et de rémunération de cette activité et prévoit, le cas échéant, le remboursement, total ou partiel, des émoluments versés par l'établissement de santé. »

Il résulte des dispositions susmentionnées que l’exercice d’une activité d’intérêt général est subordonnée à l’accord du directeur de l’établissement de santé d’affectation.

Un arrêt de la Cour administrative d'appel de Douai, 2e chambre du 12 Février 2019 (n° 17DA01675-18DA02336) évoque les conséquences, pour un praticien hospitalier temps plein, de l’absence de recueil préalable de cette autorisation.

Un médecin exerçant en qualité de praticien hospitalier à temps plein au centre hospitalier de Saint-Amand-les-Eaux avait participé à la permanence des soins au sein d’une clinique et d’un autre centre hospitalier sans requérir l’autorisation préalable du directeur de son établissement d’affectation.

Le directeur de ce centre hospitalier lui a ordonné le reversement des sommes perçues au titre de sa participation à la permanence des soins au sein des deux établissements de santé concernés.

Le praticien .a demandé au tribunal administratif de Lille,  d'une part, d'annuler la décision du directeur du CH de saint-Amand-les-Eaux du 13 juin 2014 lui réclamant le reversement des sommes perçues au titre de sa participation à la permanence des soins au sein de la Clinique Tessier à Valenciennes, à compter du mois de mars 2013, et du CH du Quesnoy, à compter du mois de novembre 2013, ainsi que les trois oppositions à tiers détenteur émises les 4 et9 septembre 2014 par le comptable public de la trésorerie de Saint-Amand-les-Eaux et l'avis des sommes à payer, adressé par le même comptable public le 15 octobre 2014 en vue du recouvrement des sommes respectives de 57 023,27 euros e tde 13 675,75 euros et, d'autre, part, d'annuler la lettre de relance du 15 décembre 2015 que lui a adressée ce comptable public en vue du recouvrement de la somme de 13 359,59 euros.

Mise à part l’annulation d’un titre de recettes pour insuffisance de motivation par le CH, ses demandes ont été rejetées et le médecin a formé appel du jugement rendu.

La Cour administrative d’appel de Douai a considéré qu’il ‘ résulte des dispositions évoquées ci-avant, « … suffisamment claires et qui ne méconnaissent par suite pas le principe d'intelligibilité des normes, d'une part, que l'exercice à titre accessoire d'activités lucratives en dehors de ses heures de service par un praticien hospitalier assurant un service à temps plein au sein de son établissement de rattachement doit faire l'objet d'une autorisation préalable, et, d'autre part, que l'exercice au sein d'un autre établissement de santé, public ou privé, de missions relevant de la permanence des soins doit être précédé de la conclusion d'une convention liant l'établissement de rattachement et cet autre établissement. Cette convention peut tenir lieu de l'autorisation exigée par les dispositions précitées de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983. »

En l’espèce le praticien hospitalier, n’ayant ni sollicité l’autorisation requise auprès du directeur du CH d’affectation et en l’absence de conclusion d’une convention liant l’établissement de rattachement avec l’autre établissement où il exerce une activité accessoire, pouvant tenir lieu d’autorisation, le praticien devait reverser les sommes indûment perçues à ce titre. nonobstant que ces activités étaient connues de sa hiérarchie et qu’il s’agisse de la participation à la permanence des soins

Il est précisé par ailleurs que le principe du paiement après service fait, prévu à l’article D. 6152-23-1 s’agissant de la permanence des soins,  ne pouvait s’opposer à ce reversement dès lors que son application était subordonnée à la légalité des conditions dans lesquelles l'intéressé avait participé à cette permanence.

Le praticien n'ayant pas obtenu l'autorisation pour ladite activité, sa participation à la PDS était illégale. Il ne pouvait par suite obtenir paiement au titre du service fait.

• Publication par l'Ordre national des médecins de l'atlas 2018 de la démographie médicale  et premières mesures visant à remédier aux tensions en termes d'accès aux soins médicaux

Par Anne-Cécile Lemoigne

I. L'Atlas 2018 de la démographie médicale publié par le CNOM début décembre souligne :

-une baisse continue du nombre de médecins en activité régulière depuis 2010 (-10 %) et une légère baisse entre 2017 et 2018 (-0, 1 %);

-le vieillissement de la population médicale (près d'1/4 des médecins en activité régulière ont plus de 60 ans et sa féminisation; 47 % sont des femmes et 11 départements comportent plus de 50 % de femmes;

- une insuffisance du renouvellement générationnel (0,85 pour les médecins généralistes et 0.95 pour les spécialistes chirurgicaux), seules les spécialités médicales connaissent un renouvellement réel (avec un rapport de 1,21) ainsi que des inégalités selon les spécialités en termes de renouvellement;

-la baisse de la proportion de médecins exerçant en exercice libéral exclusif depuis 2010 : ils représentent actuellement 42,57 % des effectifs médicaux en activité régulière et accusent une baisse de 10,87 % depuis 2010;

-l'importante progression du mode d'exercice salarié dans la population médicale : ce mode d'exercice représente 47.13 % des actifs réguliers et a augmenté de 1.12% depuis 2017 et 9.68% depuis 2010;;

-et parallèlement la relative stabilité de l'exercice mixte (libéral/salarié, ou libéral/salarié/hospitalier ou libéral/hospitalier) qui  enregistre une baisse de 0,37 % depuis 2017 et de 9,3 % depuis 2010 et représente, en  2018, 10,68 % des médecins en activité régulière .

L'atlas met également en exergue :

 - la forte augmentation de l'activité intermittente.(essentiellement représentée par celle des médecins remplaçants) qui a augmenté de 22.7% depuis 2010 et de 7.2% depuis 2017.

- de manière générale en termes de densité médicale, le constat d' un creusement des inégalités entre départements au détriment des départements les moins bien pourvus entre 2017 et 2018, quel que soit le mode d'exercice (libéral, salarié, mixte); à ce titre il est constaté que les départements à faible densité médicale "...cumulent souvent les fragilités : population générale plus âgée, desserte de services publics moins bonne , couverture numérique plus aléatoire,.... ».

II.Il convient de relever que  des mesures issues de la  stratégie "Ma Santé 2022" tentent, sinon de remédier, du moins de pallier aux tensions  en termes d'accès aux soins créées par la démographie médicale actuelle

Certaines d'entre elles  sont d'ores et déjà introduites dans la loi n°2018-1203 de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2019 publiée le mois dernier 

Il en est ainsi  par exemple de:

• la création de la fonction d'assistant médical pour libérer du temps médical: l'article  42 de la LFSS prévoit que des négociations conventionnelles doivent être engagées par le directeur général de l'UNCAM  dans un délai d'un  mois à compter de la promulgation de la loi afin de déterminer les mesures visant à inciter au recrutement de personnels salariés ayant vocation à assister les médecins exerçant dans le cadre d'un exercice coordonné dans leur pratique quotidienne; 

• les mesures visant au déploiement sur l'ensemble du territoire des communautés professionnelles territoriales de santé(CPTS) (1) : l'article 42 de la LFSS précité prévoit que ces mesures doivent être fixées par un accord interprofessionnel dans le cadre de négociations conventionnelles devant être engagées par le DG de l'UNCAM dans un délai d'un mois à compter de la promulgation de la loi; 

• l'article 47 qui crée  dans le code de la sécurité sociale (L.642-4-2 ) des dispositions visant à simplifier l’exercice mixte (salarié et libéral) des médecins souhaitant effectuer des remplacements en libéral.

Ce nouveau régime pour les professionnels médicaux conventionnés, prévu par le plan territorial d'accès aux soins d'octobre 2017, est inspiré du régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC) et permettra de simplifier la déclaration et le paiement des cotisations sociales des médecins salariés exerçant une activité de remplacement libéral à titre secondaire et dont les revenus issus de l'activité de remplacement n’excèdent pas un plafond qui sera fixé par décret .

Selon l'exposé des motifs du projet de loi initial, le plafond devrait correspondre à "environ 19.000 € brut par an, soit environ 7 à 8 semaines de remplacement

Ce régime simplifié doit permettre selon le projet de loi précité "...de favoriser les remplacements notamment dans les zones sous-denses et contribuera ainsi au renforcement de l’accès aux soins dans les territoires. Elle permettra également aux étudiants de 3^e cycle de se familiariser avec l’exercice en médecine de ville et de renforcer l’attractivité de l’exercice mixte (salarié / libéral)."

 III. Par ailleurs, le champ des expérimentations du dispositif dérogatoire pour l'innovation du système de santé  prévu par l'article 51 de la LFSS pour 2018 est étendu

L'article 51 de la précédente loi de financement de la sécurité sociale a créé un dispositif, dérogatoire à certaines dispositions légales,  permettant d'expérimenter des modes d'organisation et de financement nouveaux.

Ces expérimentations visent notamment à "Permettre l'émergence d'organisations innovantes dans les secteurs sanitaire et médico-social concourant à l'amélioration de la prise en charge et du parcours des patients, de l'efficience du système de santé et de l'accès aux soins"

L'article 39 de la LFSS pour 2019 étend le champ des expérimentations en permettant , dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés d'accès aux soins :

-par dérogation aux dispositions des articles L.6154-2 et L.6154-3 du CSP,  à des praticiens hospitaliers qui le souhaitent, d’exercer leur activité libérale sans dépassement d'honoraires et « hors les murs », dans le cadre d’une activité mixte ville / hôpital ,

-par dérogation à l'article L.6323-1-5 du CSP, à des praticiens d'exercer une activité libérale dans un centre de santé, les honoraires étant reversés au praticien par le centre de santé après déduction des frais de fonctionnement du centre liés à la prestation

(1) les CPTS qui constituent un mode d'exercice coordonné ont été instaurées par la loi de modernisation de notre système de santé; elles  peuvent être constituées entre les divers acteurs de santé du premier et deuxième recours d'un territoire pour assurer certaines fonctions essentielles comme l'organisation de plages de soins non programmées ou la création de consultations avancées)

• Reprise d'ancienneté pour les PH nouvellement nommés: le Conseil d'Etat retient une conception large des fonctions de même nature antérieurement exercées

Par Anne-Cécile Lemoigne

Les praticiens hospitaliers nouvellement nommés peuvent faire valoir leurs services antérieurs pour la fixation de leur classement d'échelon (qui va déterminer leur rémunération).

L'article R.6152-15 du CSP prévoit ainsi, s'agissant des PH temps plein, que les membres du personnel enseignant et hospitalier titulaires qui sollicitent une intégration dans le corps des PH et les candidats inscrits sur une liste d'aptitude après réussite au concours national de praticien des établissements publics de santé sont classés dans la grille indiciaire de rémunération, compte tenu de :

-la durée légale du Service national et des services militaires obligatoires, selon les règles applicables aux fonctionnaires de l’État ;

-des services hospitaliers accomplis à l'étranger en application d'un contrat de coopération;

-de la durée des fonctions de même nature effectuées antérieurement à leur nomination et présentant un intérêt pour le service public hospitalier, en France ou dans un Etat membre de l'UE ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'EEE,sous réserve de justifier avoir accompli celles-ci en détenant les titres, diplômes ou autorisation exigés en France pour l'exercice de leur profession;

-de la durée des services accomplis par les praticiens contractuels associés, exerçant sous la responsabilité directe d'un médecin, d'un odontologiste ou d'un pharmacien et qui participent à l'activité de médecine, d'odontologie ou de pharmacie.

Sont ainsi pris en considération les fonctions de même nature antérieurement exercées dans un établissement public de santé, dans un ESPIC ou les fonctions de même nature exercées en qualité de fonctionnaire d'une autre fonction publique (Fonction publique d’Etat, territoriale) ou au sein du service de Santé des Armées) ou d’agent public non titulaire.

Dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat, du 13 octobre 2017 (n°398856), la requérante avait initialement demandé l'annulation de la décision de la directrice générale du CNG qui avait refusé de tenir compte des services qu'elle avait accomplis en tant que médecin scolaire pour procéder à son classement dans l'emploi de PH au motif qu'il ne s'agissait pas de "fonctions de même nature "que celles exercées en qualité de PH au sens des dispositions de l'article R.6152-15 du CSP.

Le tribunal administratif de Grenoble ayant rejeté sa demande, elle avait formé appel de ce jugement devant la cour d'appel de Lyon qui l'avait rejeté.

Dans l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat, la Haute juridiction, pour opérer son contrôle, compare les fonctions exercées en qualité de médecin de l'Education nationale (définies à l'article 2 du décret n°91-1195 du 27 novembre 1991) avec celles de praticien hospitalier (définies à l'article R.6152-2 du CSP).

Selon les dispositions de l'article R.6152-2 précité, dans sa version alors en vigueur "Les praticiens hospitaliers exercent leurs fonctions à temps plein. Ils assurent les actes médicaux de diagnostic, de traitement, de soins d'urgence dispensés par les établissements publics de santé et participent aux missions définies aux articles L. 6112-1 et L. 6112-2 dans les conditions fixées à l'article L. 6112-3. / Ils participent aux tâches de gestion qu'impliquent leurs fonctions. (...) " (étant précisé que ces  missions incluent les actions de prévention et d'éducation pour la santé).

Le Conseil d'Etat considère que "(...)les fonctions (...) exercées par des médecins dans des établissements scolaires doivent, alors même qu'elles consistent principalement en l'accomplissement de missions de prévention et de promotion de la santé, être regardées, au sens des dispositions du 3° de l'article R. 6152-15 du code de la santé publique (CSP), comme de même nature que celles de praticien hospitalier (...)".

L'arrêt d'appel est par conséquent cassé et l'affaire renvoyée devant la cour d'appel de Lyon.

Cette décision, qui retient, dans le cadre de la reprise d'ancienneté,  une conception large des fonctions antérieures de même nature que celles de PH, tend à favoriser la mobilité professionnelle des agents publics et l'attractivité du statut de PH en permettant de valoriser leur activité antérieure.

En effet il faut savoir que dans les cas prévus à l'article R.6152-15 précité (ainsi que pour les praticiens hospitaliers déjà en fonction) les  services accomplis à temps plein sont comptés pour la totalité de leur durée.

Pour mémoire, aux termes des dispositions de l'article R.6152-17, les fonctions accomplies par les médecins et les chirurgiens-dentistes en cabinet libéral ou en laboratoire d'analyses médicales sont prises en compte à compter de la date d'installation, dans la limite de vingt années, aux 2/3 pour les douze premières années et pour 1/3 pour les huit années suivantes, sur la base d'un temps plein.

<Pas de droit au renouvellement du contrat pour les praticiens à l'hôpital....

Un chirurgien dentiste exerçant comme praticien contractuel à temps partiel au CH d'Avignon avait demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision par laquelle le directeur n'avait pas renouvelé son CDD et de lui verser par ailleurs une indemnité.

Le tribunal administratif n'ayant pas fait droit à sa demande, le praticien, avait formé un recours devant la cour administrative d'appel de Marseille qui avait annulé le jugement mais rejeté ses conclusions indemnitaires.

Statuant sur le pourvoi formé par le CH, le Conseil d'Etat, par un arrêt du 15 décembre 2014 (n°366426), annule l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel en rappelant qu'un "...agent dont le contrat est arrivé à échéance n'a aucun droit au renouvellement de celui-ci (...)" et que "(...) le renouvellement peut être refusé si l'intérêt du service le justifie (...)".

Par ailleurs, pour justifier son droit à indemnisation, le praticien faisait valoir qu'il bénéficiait d'un contrat à durée indéterminée, son contrat ayant été renouvelé trois fois mais le conseil d'Etat considère que "(...) aucun texte ne lui permettait de se prévaloir d'un contrat à durée indéterminée ; qu'en particulier, les dispositions de l'article 19 de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ne sont pas applicables aux praticiens contractuels qui sont recrutés sur le fondement de l'article L. 6152-1 du code de la santé publique et non en application de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière auquel renvoie l'article 19 de la loi du 26 juillet 2005 (...)"

S'agissant du premier point, à savoir l'absence de droit au renouvellement du contrat des praticiens à l'hôpital, un arrêt a été récemment rendu par une  Cour administrative d'appel, qui est dans la droite ligne de la position du Conseil d'Etat (cour administrative d'appel de Bordeaux, 24 février 2015, 13 BX01257).

Il y est notamment précisé que les dispositions réglementaires qui prévoient que le renouvellement du contrat d'un praticien attaché est de droit ne font pas obstacle au refus de renouveler ce contrat pour un motif tiré notamment de l'intérêt du service.

En effet, la cour administrative d'appel de Bordeaux a considéré que ". en vertu des dispositions de l'article R.6152-610 du code de la santé publique les praticiens attachés sont recrutés par un contrat d'une durée maximale d'un an, renouvelable dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre mois et qu'à l'issue de cette période de vingt-quatre mois, le renouvellement s'effectue par un contrat de trois ans, lui-même renouvelable de droit; que toutefois ces dispositions n'instituent pas une compétence liée et laissent au centre hospitalier le pouvoir, sous le contrôle entier du juge administratif, de refuser le renouvellement du contrat pour un motif tiré notamment de l'intérêt du service; que, par suite, le moyen selon lequel la décision attaquée serait entachée d'erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article R.6152-610 du code de la santé publique feraient obstacle au refus de renouveler le contrat de M.O doit être écarté (...)".

• Parution d'une instruction ministérielle relative au temps de travail additionnel et au régime des astreintes à domicile des praticiens

Cette instruction ministérielle du 31 mars 2014 a pour objectif d'expliciter les dispositions modifiées de l'arrêté du 30 avril 2003 relatif à l'organisation et à l'indemnisation de la continuité de soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et les établissements publics d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.

Ces modifications réglementaires sont intervenues suite aux insuffisances relevées par la Commission européenne en septembre 2012 et septembre 2013 dans la transposition en droit national de la directive 2003/ 88/CE du 3 novembre 2003 en ce qui concerne le temps de travail des praticiens hospitaliers.

Les praticiens concernés par ce dispositif sont les PH temps plein, les praticiens des hôpitaux à temps partiel, les assistants et les assistants associés, les praticiens attachés et praticiens attachés associés, les praticiens contractuels, les praticiens adjoints contractuels et les personnels enseignants et hospitaliers.

Sont évoqués :

Les modalités de recours au temps de travail additionnel :

Le temps de travail additionnel correspond à toute activité au-delà de 10 demi-journées par semaine ou de 48 heures, cette dernière durée étant calculée sur la moyenne d'une période de 4 moins.

Sont abordés  par l'instruction:

-le décompte du temps de travail additionnel (règle du volontariat, obligation de contractualisation, indemnisation);

-le suivi du recours au temps de travail additionnel (à travers la tenue de registres, la commission relative à l'organisation de la permanence des soins, la CME, le CHST et les commissions paritaires régionales).

Le fonctionnement des astreintes

Sont évoqués le décompte et l'indemnisation des astreintes .

Il est notamment  précisé que le temps d'intervention sur place et le temps de trajet réalisés au cours d'une astreinte constituent du temps de travail effectif au sens de l'article 2 de la directive européenne, cumulé par plage de 5 heures.

Par ailleurs, il est précisé que "(...) les fractions d'heures sont négligées ou comptées pour une heure selon qu'elles sont inférieures ou supérieures à la demi-heure (...)".

Le praticien dispose d'une option s'agissant du temps de travail en astreinte:

-soit l'intégrer dans ses obligations de service et être rémunéré pour une demi-journée d'obligation de service à laquelle s'ajoute une demi-indemnité de sujétion:

-soit choisir la rémunération sous forme de temps de travail additionnel  sous réserve de la réalisation par le praticien de ses obligations de service, et percevoir ainsi une rémunération à hauteur d'une demi-période de temps de travail additionnel de nuit.

Il est également précisé qu'est maintenue la possibilité de forfaitiser les astreintes Dans ce cas, le forfait d'indemnisation recouvre l'indemnité forfaitaire d'astreinte et les déplacements de manière forfaitisée, quel que soit le temps passé.

La circulaire précise que "Toutefois, cette forfaitisation n'exonère pas le directeur de la tenue du décompte du temps d'intervention réellement effectué, indépendamment du forfait fixé, de façon à vérifier le non dépassement de la durée maximale de temps de travail hebdomadaire de 48 heures et d'intervenir si la santé et la sécurité des praticiens sont affectées".

Des précisions sont également apportés s'agissant du repos quotidien de 11 heures consécutives par période de 24 heures garanti aux praticiens. Il doit prendre effet à la fin du dernier appel et est susceptible de modifier le tableau de service prévisionnel.

L'instruction recommande enfin de rédiger un règlement intérieur de fonctionnement des astreintes qui sera proposé par la commission relative à l'organisation de la permanence des soins, intégré dans le règlement intérieur de l'établissement et arrêté par le directeur après avis de la CME et concertation du directoire.

Est organisé par la DGOS un suivi de la mise en oeuvre de ce dispositif qui "(...) oriente fortement les établissements vers des choix de gestion du temps médical informatisé (...)'

• Rappel du Conseil d'Etat : la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière n'est pas applicable aux médecins praticiens hospitaliers

Par un arrêt du 26 mars 2014 (n°366686) le Conseil d'Etat rappelle que les dispositions de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ne sont, en vertu de l'avant-dernier alinéa de l'article 2 de cette loi, pas applicables aux médecins praticiens hospitaliers mentionnés à l'article L.6152-1 du CSP.

En effet la loi du 9 janvier 1986 précitée, qui constitue le titre IV du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales (qui inclut les établissements publics de santé) prévoit expressément à l'article 2 qu'elle "(...) ne s'applique pas aux médecins, odontologistes et pharmaciens mentionnés au 1° à 4°de l'article L.6152-1 du CSP".

Sont donc exclus du champ d'application de la loi, non seulement les médecins praticiens hospitaliers, mais plus généralement tous les personnels médicaux et pharmaceutiques qui font l'objet de dispositions statutaires spécifiques prévues au CSP (PH temps plein ou temps partiel, praticiens recrutés par contrat..) sauf les sages-femmes titularisées qui relèvent encore aujourd'hui de la fonction publique hospitalière.

• Rapport parlementaire "Hôpital cherche médecins, coûte que coûte - Essor et dérives du marché de l’emploi médical temporaire à l’hôpital public" (décembre 2013)

Par Anne-Cécile Lemoigne 

Olivier Véran, député PS, a remis en décembre dernier un rapport parlementaire sur l'emploi médical temporaire.

En effet, face aux difficultés structurelles pour recruter des médecins notamment pour certaines disciplines sous tension, comme l'anesthésie-réanimation, la radiologie, la médecine d’urgence, la gynécologie-obstétrique et la pédiatrie, l'hôpital a de plus en plus recours à l'emploi médical temporaire.

Le problème est ancien et les causes multiples (pénibilité notamment liée à la forte participation de certaines spécialités à la permanence des soins, différentiel de rémunération public/privé par exemple en matière d'anesthésie-réanimation et radiologie, problèmes de démographie médicale, démissions des praticiens hospitaliers en forte hausse, taux de vacance  élévés des postes notamment en radiologie, etc).

La situation s’est dégradée depuis ces dix dernières années. Les déserts se creusent par spécialité et par territoire et les hôpitaux de petite ou moyenne taille sont particulièrement touchés.

Selon le rapport, "..2/3 des postes sont des postes occupés au long cours par des praticiens temporaires, certains sous la forme de contrats réguliers dans l’attente d’une titularisation, mais beaucoup sous la forme de contrats de courte durée...."

Des dérives se sont développées pour pallier à ce problème de recrutement (gardes et astreintes surnuméraires, dérogations à la réglementation, en proposant une rémunération largement supérieure à celle prévue par les statuts, prise en charge des frais de repas, d'hébergement et de déplacement à des tarifs aux frais réels, emploi à temps plein pour un travail effectif à temps partiel, indemnités  en nature, cumul de la fonction de PH temps plein dans un hôpital avec des missions courtes dans d'autres établissements, sur les week ends, les congés,les RTT, voire les repos de sécurité,etc).

Le rapport formule quatorze recommandations, construites autour de quatre axes, étant précisé que les trois premiers "...visent à réduire le recours à l'emploi médical temporaire aux seules situations transitoires, aux seuls besoins ponctuels qui le justifient en améliorant le recrutement des médecins à l'hôpital public..." .

Ces recommandations peuvent être ainsi résumées:

faire connaître aux médecins en formation l’exercice hospitalier :

-par le biais du développement des stages hors CHU lors des études

-et l'extention du dispositif du contrat d'engagement de service public aux postes prioritaires des hôpitaux);

-améliorer l’organisation et appuyer les établissements dans le recrutement

-par la création de cellules régionales d'appui  en gestion des RH médicales sous direction conjointe des ARS et du CNG

 - par la création d'une bourse à l'emploi 

améliorer l’attractivité de l’exercice médical à l’hôpital :

-par le développement prioritaire de la coopération médicale entre établissements de santé notamment dans le cadre du service public territorial, la création d'une prime de coopération hospitalière de territoire, la majoration pour les postes prioritaires de la prime multi sites des assistants et praticiens à temps partagé, l'intégration des objectifs de coopération inter-établissements dans les CPOM des CHU, le développement des consultations d'expertise délocalisées et les staffs communs de télémédecine,

-par l'identification et l'action de pourvoir tous les postes vacants prioritaires, le développement de l'attractivité du début de carrière des PH en harmonisant les statuts des médecins non praticiens hospitaliers et en révalorisant le statut du PH débutant à l'équivalent de l'échelon 4 etc);

-l'évolution de l'exercice médical vers plus de personnalisation des parcours professionnels et une prise en compte de la pénibilité;

réguler le marché de l’emploi médical temporaire :

-par le plafonnement du niveau de rémunération d'un médecin contractuel dans le cadre d'un recrutement temporaire (en intérim par une société de recrutement ou en gré à gré);

-le renforcement du contrôle du respect de la réglementation (systématisation des contrôles externes en cas de recours à des médecins pour des missions de courte durée, contrôle des tableaux de service,  contrôle du respect de la réglementation sur les frais de transports, de repas, de logement...);

-l'évaluation dans la durée du recours aux médecins contractuels;

-le développement de la qualité et de la sécurité des soins.

Le Ministère a fait savoir dans un communiqué que ces recommandations "...s'inscrivent pleinement dans les travaux de valorisation de l’exercice médical à l’hôpital issus du pacte de confiance et dans le cadre des orientations de la stratégie nationale de santé.", qu'elles" sont en cours d'instruction" et pour certaines déjà traitées (par exemple, la mise en place des commissions régionales paritaires qui doivent permettre une vision prospective des ARS en matière de RH sur leur territoire et la diversification des terrains de stage).

• Arrêté du 8 novembre 2013 modifiant l'arrêté du 30 avril 2003 relatif à l'organisation et à l'indemnisation de la continuité des soins et de la permanence pharmaceutique dans les établissements publics de santé et les établissements publics d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (JO 17 novembre 2013)

Cet arrêté intervient  suite à un avis motivé de la Commission européenne, le 26 septembre 2013, demandant formellement à la France de respecter le droit des médecins hospitaliers à une durée hebdomadaire moyenne de travail de 48 h et à des périodes de repos minimales après la prestation d’heures supplémentaires de travail de nuit, comme l’exige la directive du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

 Les apports de l'arrêté sur le temps de travail additionnel

L'arrêté précise que les praticiens peuvent "... sur la base du volontariat et sans qu'ils puissent subir aucun préjudice du fait d'un refus, réaliser des périodes de temps de travail additionnel au-delà de leurs obligations de service dans les conditions fixées par leurs statuts respectifs...".

Ces dispositions visent à remédier aux griefs exprimés par la Commission s'agissant des conditions dans lesquelles les praticiens sont amenés à effectuer un nombre  d'heures supérieur à la limite de 48 h (absence de consentement du médecin, dans diverses situations, ce qui est contraire à la directive, absence de protection contre une pénalisation éventuelle en cas de refus de prester les heures supplémentaires, absence de clarté des règles de mesure du temps de travail des médecins hospitaliers, contraignant  ces derniers dans la pratique, à prester un nombre d’heures de travail supérieur à la limite légale).

L'arrêté prévoit l'élaboration de "registres de temps travaillé" comportant "les contrats de temps de travail additionnels signés", la "spécialité concernée", "les périodes et heures de temps de travail additionnel effectuées par chacun des praticiens concernés".

Ces registres sont mis à la disposition du directeur afin de lui permettre de contrôler le recours à la contractualisation pour tout dépassement à la durée maximale du travail de 48 h et de restreindre ou interdire ce dépassement lorsque la santé et la sécurité des praticiens sont affectées. Ils  sont par ailleurs portés à la connaissance du service de santé au travail.

En vue de faire face à des besoins de temps de travail additionnel prévisibles, le responsable d'une structure médicale, pharmaceutique ou odontologique peut proposer à un ou plusieurs praticiens,  dans le cadre de l'organisation annuelle définie avec la commission relative à l'organisation de la permanence des soins, des activités et du temps de présence, de s'engager contractuellement pour une durée d'1an renouvelable par reconduction expresse, 2 mois au moins avant le terme, à effectuer un volume prévisionnel de temps de travail additionnel déterminé par quadrimestre.

Par ailleurs le texte prévoit que dans le cadre de la réalisation de ses obligations de service, quand le praticien a été conduit à dépasser le seuil maximal de 48 h hebdomadaires en moyenne lissée sur le quadrimestre, le temps de travail effectué au-delà est décompté en heures de temps de travail additionnel qui, cumulées par plages de 5 heures, sont converties en une demi-période de temps de travail additionnel. 

Le décompte du temps de travail additionnel n'intervient qu'à l'issue de chaque période de référence de 4 mois, après que la réalisation de la totalité des obligations de service hebdomadaires effectuées, en moyenne, sur cette même période a été constatée au vu du tableau de service.

Une période de temps de travail additionnel peut être, au choix du praticien, rémunérée, récupérée ou versée au compte épargne-temps. Dans ces deux derniers cas, elle est comptée pour deux demi-journées.



   La prise en compte du temps d'intervention sur place et du temps de trajet réalisés au cours d'une astreinte dans le temps de travail effectif

L'arrêté précise concernant les astreintes à domicile, que "...  Le temps d'intervention réalisé au cours de ce déplacement et le temps de trajet sont considérés comme du temps de travail effectif qui est décompté et indemnisé  (...) Le repos quotidien après la fin du dernier déplacement est garanti au praticien. »



La modification de l'indemnisation des astreintes à domicile et des déplacements

L'arrêté modifie l'indemnisation des astreintes à domicile (astreint opérationnelle et astreinte de sécurité) et des déplacements des PH, des PH à temps partiel, des assistants des hôpitaux, des praticiens attachés, des praticiens contractuels et des praticiens adjoints contractuels. Il prévoit les modalités de prise en compte des déplacements pendant les astreintes.

Il prévoit par dérogation les conditions de mise en place d’une forfaitisation de l'astreinte opérationnelle et de l'astreinte de sécurité qui n'exonère pas le directeur de l'établissement de la tenue du décompte du temps d'intervention  réellement passé, indépendamment du forfait fixé.

Enfin, il est ajouté un article 14 bis concernant l'indemnisation des astreintes à domicile et des déplacements des personnels enseignants et hospitaliers.



• Sur la compétence liée de l'Administration pour suspendre les traitements et indemnités en l'absence de service fait d'un agent public (Conseil d'Etat, 23 septembre 2013, N°350909)

Un praticien hospitalier suspendu à titre conservatoire par le directeur du CH du Chinonais, qui s'interrogeait sur son aptitude à exercer ses fonctions de gynécologue-obstétricien, s'est vu attribuer des fonctions administratives suivant l'avis de l'ARH.

L'intéressé ayant refusé de rejoindre son poste pendant près d'un an malgré une mise en demeure du directeur de l'établissement, ce dernier a suspendu le versement de ses émoluments et indemnités.

Le praticien hospitalier a formé un pourvoi en cassation contre le jugement du TA d'Orléans ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du directeur du CH.

Le Conseil d'Etat rejette le pourvoi en considérant "(...) qu'il n'était pas allégué devant les juges du fond que les missions qui lui étaient confiées n'auraient pas correspondu à des fonctions effectives ; que, dès lors que la décision affectant M. B...n'avait pas le caractère d'une décision manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public, le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'à la supposer établie, l'illégalité de son affectation était sans incidence sur l'obligation de l'administration de cesser de le rémunérer en l'absence de service fait ;(...) qu'il résulte de ce qui précède que l'administration avait compétence liée pour procéder à la suspension des traitements et indemnités de M.B.. (..)

Rappelons à titre liminaire qu'en application de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, tout agent a le droit de percevoir sa rémunération après l'accomplissement de son service.

Il a ainsi été jugé que l'administration est en situation de compétence liée, en ce qu'elle est tenue de suspendre jusqu'à la reprise effective de son service par l'intéressé, le versement du traitement d'un fonctionnaire qui, de son fait, n'accomplit pas son service (CE, 15 janvier 1997, n°135693)

Pour aller plus loin, rappelons  que le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 19 décembre 2012,n°346245 a  considéré que le droit de tout agent à percevoir son traitement, ne pouvant cesser que si l'absence d'accomplissement du service résulte de son propre fait, il appartient en conséquence au juge de rechercher si l'absence de service fait par un agent ne résulte pas de la méconnaissance, par l'administration de l'obligation qui est la sienne de placer ses agents dans une situation régulière et de les affecter, dans un délai raisonnable, sur un emploi correspondant à des fonctions effectives.

Cependant dans l'espèce qui nous occupe, l'absence de fonctions effectives n'était pas alléguée de sorte que cet arrêt ne pouvait être invoqué par l'intéressé.

Par ailleurs,dans le présent arrêt, le Conseil d'Etat prévoit une nouvelle dérogation à la compétence liée de l'administration prévue en l'absence de service fait :l'affectation manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

Elle vient s'ajouter aux exceptions déjà existantes à l'obligation de retenue sur rémunération en l'absence de service fait (congés annuels, congés rémunérés,  droit de retrait du fonctionnaire s'il a un motif raisonnable de penser qu'il existe un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé, etc...)

• CAA Bordeaux 18 juin 2013, N°12BX00171 Centre hospitalier Camille Guérin (legifrance.gouv)

Un Centre hospitalier avait recruté un médecin étranger en qualité de praticien attaché associé pour une durée de 6 mois puis, apès son incription au tableau de l'ordre des médecins, en qualité de praticien contractuel pour une durée de 6 mois renouvelée à trois reprises soit une durée totale de 2 ans.

Le médecin étranger avait pris l'engagement, à l'issue de cette période de 2 ans, d'exercer au sein de l'hôpital pour une nouvelle durée de 3 ans "sous un autre statut que le présent statut de praticien contractuel", et s'il quittait l'établissement, de manière anticipée, de rembourser ce dernier des sommes qu'il avait engagées pour son recrutement et sa formation à la langue française.

C'est très exactement ce qu'il se passa et le centre hsopitalier sollicita donc le remboursement desdites sommes pour un montant avoisinnant les 12.000 € ce que contesta bien évidemment le médecin.

La Cour Administrative d'Appel de Bordeaux estime que l'engagement contracté par le médecin est illégal car trop imprécis pour qu'il ai pu en mesurer la portée.

Il est ainsi reproché le fait que le médecin ne pouvait connaître précisément le nouveau statut sous lequel il exercerait, les conditions de sa formation ni le montant des sommes qu'il aurait éventuellement à rembourser et à tout le moins les éléments permettant de les évaluer.

En outre, le centre hospitalier est condamné à indemniser le médecin de la perte de rémunération résultant du retard pris dans l'intégration dans son nouveau statut après qu'il eu pourtant informé l'établissement de son inscription au tableau de l'ordre.

Notamment, et en l'absence de précision dans le contrat de praticien attaché associé, le centre hospitalier ne pouvait faire valoir le fait qu'il lui fallait attendre l'aval de la CME et du Chef de service pour s'assurer que ce médecin pouvait assurer seul la permanence des soins. Il eu fallu conditionner l'engagement du centre hospitalier à intégrer le praticien dans son nouveau statut à cet aval et non à son inscription au tableau de l'ordre.

L'interprétation des contrats étant stricte, il est donc nécessaire d'en définir précisément les droits et obligations.

SL